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我与关贸总协定的一段经历
2018-09-30 11:10:39 来源:《红色往事:党史人物忆党史》 作者:刘显铭 【 】 浏览:78次 评论:0

   20世纪80年代,我曾参加了关税及贸易总协定举办的训练班,并于1984至1987年作为我国常驻日内瓦代表团主管总协定事务的参赞,亲自践行了我国与关贸总协定的最初接触,目睹了我国恢复关贸总协定席位谈判初期的艰辛历程。下面,根据我的记忆和有关材料,将这段经历追记如下。

  一

  关税与贸易总协定(General Agreement on Tariff and Trade,GATT),简称关贸总协定或总协定,签订于1947年10月30日,1948年正式生效。关贸总协定成立之初,只是一个调整和规范缔约国之间关税水平和贸易关系的临时性多边协议,后来由于加入的国家越来越多,并连续举行了多轮全球性的贸易谈判,于是成为各缔约国在贸易政策方面制订共同遵守的原则与规则、促进国际自由贸易的惟一的多边贸易协定,并且成为与联合国有着密切关系的国际机构。它与国际货币基金组织和世界银行一起,构成了当今世界经济体系的三大支柱。

  我国是关贸总协定最初的23个缔约国之一。1947年4月至10月,当时的国民党政府代表我国参加了世界贸易和就业会议第二次筹备委员会会议,与美国、英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡等18个国家进行了关税减让谈判,达成了关税减让双边协议,并参与拟定了关贸总协定条款的工作。10月30日,包括我国在内的23个国家在日内瓦签署了关贸总协定,还签署了附有123个双边关税减让协议的最后议定书。1948年1月1日,关贸总协定开始临时生效。3月,国民党政府代表我国,在哈瓦那又签署了联合国世界贸易与就业会议最后文件,从而成为国际贸易组织临时委员会执行委员会成员之一。4月21日,按照《临时适用议定书》第3条和第4条第2款的规定,国民党政府代表我国作为最后文件签字国之一,签署了该议定书。5月21日,我国成为关贸总协定创始缔约方之一。1950年3月,关贸总协定生效后不久,台湾当局宣布退出了总协定。1965年台湾又以观察员的身份回到关贸总协定。

  新中国自1949年10月成立后,至1971年恢复在联合国的席位以前,与关贸总协定几乎完全没有接触。当时,我国实行纯计划经济体制,对外贸易由国家控制,与提倡市场经济和自由贸易的关贸总协定“水火不容”,而且认定它是由美国操纵下的富人俱乐部,这是我国与关贸总协定保持距离的原因之一。1971年我国恢复联合国席位后,在各国际组织中驱蒋问题还是重中之重。世界银行和国际货币基金组织都有驱蒋问题,我国对这两个经济组织开展工作也比较早。但关贸总协定则根据联合国大会决议,立即停止了台湾的观察员身份。当时就总协定而言,我们政治上没有驱蒋的压力,经济上也没有需要的紧迫感,所以将发展与关贸总协定的关系又搁置了十几年。

  1972年9月,我从国家外贸部抽调到我国驻日内瓦代表团负责经贸方面的工作,主要是贸发会议的工作。当时我们认为关贸总协定是资本主义的,与我国的经济体制完全不同,采取了基本上不接触的立场。但我在日内瓦的时候,由于关贸总协定的机构也在那里,于工作之便也经常非正式地接触它。1973年我还向国内写过工作报告分析加入它的利弊。1976年,我回到了国内。

  1978年党的十一届三中全会以后,我国开始实行改革开放政策,发展国际经济贸易关系提到重要日程上来,这就促使我国开始重新全面地认识关贸总协定。

  1980年8月,我受外贸部的委派,参加了由联合国赞助、关贸总协定举办的发展中国家主管国际贸易的高级官员的讲习班。对此西方一些媒体作出了推测。就在我出现在讲习班的当天,合众国际社日内瓦的一份电稿中写道:“一些西方官员今天说,中国可能在准备谋求加入世界上最重要的贸易机构——关税贸易总协定。表明北京要采取这种行动的一个迹象是在参加今天在日内瓦开学的法语训练班的21个人中,有一个是中国外贸部的一位副处长刘善明(音译)。一位西方官员说,苏联与东德从未表示有兴趣参加关税及贸易总协定,而中国人‘一些时候以来一直在做出友好的表示’。”文中所说的那位中国官员刘善明,就是我。这可以说是我国政府与关贸总协定直接正式接触的开始。1981年2月,我回国后,写了一篇工作汇报《我所知道的GATT》。此后,我国加快了与关贸总协定的来往。1981年7月,我国以观察员的身分参加了关贸总协定支持的多边纤维协定的后续谈判。9月,我国为取得在关贸总协定中的观察员地位向关贸总协定提出了申请,并于11月获得了这个身分。12月31日,国务院批准了我国申请参加关贸总协定的报告。也是在这年,我国的外贸部和外经部合并。新组建的外经贸部专门设立了一个新部门——关贸总协定处。从此发展与总协定关系的工作全面展开。

  但是真正促使我国政府下决心与关贸总协定建立官方关系是因为我国与英国关于收复香港主权谈判过程中出现的问题。1983年中英开始就香港问题进行谈判,我代表外经贸部参加了最初的谈判准备工作,负责重点研究如何处理香港回归后的对外经济贸易关系,特别是同关贸总协定的关系。香港当时作为英国的属地,是欧共体的成员,在关贸总协定英国代表团里有香港代表,香港作为自由港与大多数关贸总协定成员的贸易关系紧密。香港从关贸总协定中受益很大。因此,当时我们得出结论:香港回归之后与关贸总协定的关系肯定要保留。依此类推,以后的澳门、台湾也都要涉及这个问题。这就出现了一个令人尴尬的问题:可能在关贸总协定中能看到中国香港、中国澳门、中国台北的牌子却没有中国的牌子。这个问题使外交部和中央领导同志觉得有必要解决我国与关贸总协定的关系。到1986年,经过谈判,我国和关贸总协定达成协议:香港在关贸总协定中改称“中国香港”,双方出具声明,确定香港在未来关贸总协定的地位,并于5月22日在总协定理事会会议上,理事会主席声明香港于4月23日正式成为缔约方。同时我国的经济体制改革也出现了可喜的变化,计划经济开始松动,1986年时的提法已经是有计划的商品经济,这样我国提出申请“复关”也就有了基础条件。

  1984年7月初国务院任命我为我国常驻联合国日内瓦办事处和在瑞士的其他国际组织代表处参赞,专门负责关贸总协定的工作。我到日内瓦以后,根据国内的指示,在代表团内正式建立了关贸组。我是这个小组的负责人。当时关贸组的工作任务是:观察关贸总协定理事会下的各种会议,开展对各方达成的协议的调查研究,同时和关贸总协定秘书处保持联系,衡量参加总协定的利弊。工作对象与范围是:关贸总协定、多边纤维协议和国际纺织服装局。我到日内瓦后,我们关贸组主要进行了以下工作:

  1.同关贸总协定秘书处和各国常驻关贸总协定代表团建立了比较广泛的工作联系;取得了参加关贸总协定绝大部分会议的资格并代表国家出席了有关会议。

  2.在比较早的阶段,取得了发展中国家非正式磋商会议成员的资格,参加了发展中国家在关贸总协定内的集团活动。

  3.经过多方努力,在我国恢复关贸总协定席位之前,争取到充分参加新一轮多边贸易谈判的权利。参加这类多边贸易谈判,实际上意味着在拟订调整国际经济贸易关系的原则、规则、规章和制度的过程中,享有发言和决策的权利。

  4.我国恢复关贸总协定的工作,已经按部就班地推向前进。从1986年7月提出恢复申请,1987年3月成立了工作组专门处理中国的恢复申请,10月23日举行了首次工作组会议,已经确定下此后的工作日程。关贸组进行的广泛铺路以及准备和配合工作已经初步见效。

  5.纺织品方面也是关贸组的重点之一。我们配合国内在纺织品协议的谈判、解决中美双方的纺织品纠纷和成立国际纺织品服装局等方面进行了大量的工作,取得了一定的成绩。

  现在回过头来看,在以上众多工作中,我觉得最具意义的是1986年7月10日,我陪同我国驻日内瓦代表团大使钱嘉东向关贸总协定递交了要求恢复我国关贸总协定创始缔约方地位的申请。

  当时,我国向关贸总协定提出申请,主要有三个方面的考虑:第一,1971年我国恢复了在联合国的合法地位,以后又先后在世界银行和国际货币基金组织取得合法的席位。在这种情况下,世界三个主要的经济组织,只有关贸总协定我们还没有恢复;第二,党的十一届三中全会提出了改革开放政策,加快发展国民经济,也必然要求更加紧密地同国际经济联系和合作,也就是后来我们讲的同国际经济接轨;第三,更重要的是在党的十一届三中全会以后,我们恢复了解放思想、实事求是的优良传统。另外,我们当时经过仔细的调查研究,从两方面对关贸总协定有了一些比较新的认识。第一个就是关贸总协定是规范世界贸易的一个组织;第二个是关贸总协定的成员方当时的贸易总量占世界贸易总量的85%,同时我国与关贸总协定成员方的贸易量又占我国整个进出口贸易量的85%,这两个85%表明关贸总协定是相当重要的。我国不管参加也好,不参加也好,它的各种规则对我们都有直接、间接的约束力,所以,我们认为,恢复我国在关贸总协定的缔约国的地位无论是经济上还是政治上对我国都是十分重要的。

  当时,我国参加关贸总协定也面临着三个问题:一是要求恢复我国关贸总协定缔约方地位还是重新加入?这着实让我们费了一番脑筋——如果“复关”,我们就可能从1950年台湾退出关贸总协定之日起交纳关贸总协定的会费,而重新加入,则可免交几十年的会费。但后来发现因我国没有参加多少国际贸易,可免交这些年的会费。这样我们认为我国作为关贸总协定创始缔约国的名誉还是要保留。经过长久的考虑后,我们决定采取同恢复我国在联合国席位一样的做法——“复关”。二是究竟以什么身分加入,是以发达国家身分还是发展中国家身分?这涉及到加入后我国的权利与义务的平衡问题,最后我国决定还是以发展中国家身分申请“复关”。三是在申请书中我国的经济体制应该如何提?是计划经济还是市场经济?国营经济和计划经济的提法对我国“复关”申请付出的代价肯定高。经过国内的讨论,最后决定以实行有计划的商品经济的提法中的“复关”。

  当时,除了这些“复关”原则都是国内定下来的外,我国“复关”的申请照会文本是由我们驻日内瓦代表团和国内一起敲定的。这个总共只有340多个英文单词的照会,费尽了国内有关部门和我们代表团的心血,来往的电文叠起来有厚厚的一沓。“尊敬的邓克尔先生:我荣幸地通知阁下,中华人民共和国政府以及中国是关税与贸易总协定创始会员国之一的事实,现决定申请恢复它在总协定的缔约方地位……”委婉的外交辞令传达了一个坚定的原则:是恢复而不是重新加入。“……当前中国正在实行对外开放,对内搞活的经济政策,并将继续坚持这一基本国策。”这便是我国提出“复关”申请的前提。紧接在这段后面的话传达了我国“复关”的另一个原则:“中国是一个发展中国家,中国政府期望得到与其他发展中国家相同的待遇。”原则是不能违背的。而在外交上,每一个词的运用也至关重要,因此申请文本的措词也经过了多次认真的讨论。比如“恢复”这个词译成英文,最初用的是“restore”,意思是“原封不动的恢复”。后来考虑到有些基本的权利和义务需要重新谈判,最后用了“re-sumption”。这个英文字的词义是“重新继续原来的某些东西”。

  我国“复关”的申请照会文本也经过了和关贸总协定秘书处和驻关贸总协定的法律顾问们的磋商。关贸总协定对于申请的要求,无论是法律上的还是程序上的,都是申请国所要遵循的。在确认了恢复我国缔约方地位的合法性之后,秘书处提出申请中要加上“中国愿同缔约方进行谈判”这一条。“这样可以减少缔约方的疑虑,也会减少某些不必要的麻烦,加快中国进入关贸总协定的步伐。”关贸总协定还有一个规则:申请加入的国家,在递交申请时需同时递交本国的经济和外贸制度备忘录。但如果这样,我国就将不可能在7月初递上“复关”的申请。关贸总协定秘书处和我国代表团又做了一个私下的安排:我国在申请中先做一个对这个问题的承诺,有关工作细节再逐步启动。于是在这个申请照会上,增加了这样一段文字:“中国准备就恢复其缔约方地位同关贸总协定缔约方进行谈判。为此目的,中国将提供其经济和对外贸易制度方面的情况。”

  至于为什么选定7月10日这个日子,其实并没有什么特别的意义。这也是事先和关贸总协定秘书处协商的结果。这个日子刚好在关贸总协定7月的理事会之前,关贸总协定秘书处能在这个会上把中国的申请分发给大家。理事会差不多每月开1次,一年开10次。8月,联合国代表团集体休假。在9月的理事会开始磋商乌拉圭回合细节时,审议我国“复关”的工作也可以同时启动了。

  在各方面准备工作完成后,就只剩下递交申请书了。经同关贸总协定方面联系,关贸总协定总干事邓克尔先生因日程已另有安排,将不能亲自接待,委托副总干事马突先生来做这件事。这种情况也很正常,实质问题都已经磋商好,递交就成了一道单纯的程序。所以我们当时没把这件事看做一个历史事件,只是当做按国内指示完成的一个普通的任务罢了。

  递交申请书之后,我国就开始了谈判的准备工作,首要的前期工作就是和关贸总协定协商工作组主席的人选。按照关贸总协定的规定,主席的任命必须为关贸总协定成员和申请国家两方面所接受,选择一个发展中国家的人不行,完全倒向西方国家的人我们也接受不了,经过协商,最终确定主席的人选为当时瑞士驻日内瓦大使吉拉德。当时我们的考虑是:瑞士对我国比较友好,时任关贸总协定总干事的邓克尔为瑞士人;另外关贸总协定规定,主席的任职直到谈判结束,而“复关”过程可能比较漫长,选择一个瑞士人可以使得即使他在离职以后也可以随时参加谈判。确定主席的人选之后,1987年3月4日,关贸总协定中国工作组成立。从此中国踏上了15年的“复关”、“入世”谈判之路。

 三

  我在日内瓦工作的三年期间,经历的主要事件有三:一是1986年4月按单独关税地区模式解决了香港在总协定中的地位;二是1986年7月提出复关申请;三是于1986年9月作为中国代表团成员出席了新一轮多边贸易谈判——乌拉圭回合启动大会。

  1987年11月,由于工作需要,我回到国内,不再具体参与我国的“复关”谈判工作。但我还是时时刻刻地关注着我国的“复关”进程。我在回国后写的离任述职报告中,除了对我在日内瓦代表团工作的三年作一总结外,还对我国的“复关”工作提出了建议:

  我认为,我国恢复关贸总协定地位的实质性谈判,主要是确定我国在多边贸易体制中的权利和义务。一个国家经济地位越重要,进入关贸总协定的谈判就越艰巨,这是一般规律。鉴于我国恢复关贸总协定地位的要求是史无前例的,我们的改革与开放正在深入进行和我国处于社会主义初级阶段的经济体制的特殊性,预计谈判将是费时和艰巨的。我国的主观愿望是速战速决,但客观条件不允许我国急于求成。所以谈判只能是精心准备,顺乎自然,积极进行。在党的十三大之后,国际社会怀疑我国改革与开放方向的人虽然越来越少,但是多数人转而对我国经济改革和开放政策将发挥的潜力做精心估量和仔细的判断。关贸总协定主要缔约国对我国恢复成员地位要求大多是既欢迎又谨慎。当时,他们虽然尚未拿出具体的要价方案,但我感觉多数人是在极力高估我国的发展潜力的基础上,设想周密的防范措施,预计他们的谈判开价不会很低。更由于当时苏联改变了处理国际经济关系的战略,要求加入关贸总协定的倾向日益明显,助长了一些缔约国向我国索取高价的心理。

  另外,我国应当充分利用国内深化改革、扩大开放的政治优势和市场潜力的吸引力以及参加乌拉圭回合谈判的有利时机,争取公平、合理地解决恢复地位问题,在具体的谈判中,探索新路,力求权利与义务的平衡,宁肯拖些时日,亦不宜轻易接受波兰、罗马尼亚、匈牙利加入时所接受的歧视待遇,特别是对有选择性的保障措施更宜谨慎对待。

  在当时的乌拉圭回合谈判中,经过一年以来的密集谈判,15个谈判组已经基本上完成了规定的任务。当时各缔约方对谈判的进度普遍表示满意。我国虽然得到充分参加谈判的资格,但是由于没有参加谈判前的筹备过程和未经历前7轮谈判的实践以及参加谈判的各方面部门的准备工作不够充分,所以一年来只限于跟踪会议、熟悉情况,在部分谈判组虽然有些表态发言,但是都不构成我国对谈判议题的具体建议。这种情况的形成,除了上述提到的原因以外,还由于我国在关贸总协定中的地位尚未恢复,虽有参加谈判的资格,但是参加的程度也受到一定的限制。

  1988年初,乌拉圭回合谈判即将进入第二阶段,我向国内有关部门提出:我国应珍视这次参加谈判的机会,尽可能地组织力量,强化练兵,争取跟上谈判的步伐。新一轮谈判共有15个谈判组,应根据我国的实际情况和经济利益的所在明确重点,如纺织品、农产品、热带产品、关税、GATT条款和服务业等。在明确重点的基础上,调动必要的力量,作为国家大事来抓。对各项议题应从战略的高度精心研究,找出我国应该关心的利益所在,并据此拟订我国参加谈判的具体方案与对策。与此同时,我国亦应努力研究和实施有关承诺和履行应当履行的有关义务。在研究拟制方案过程中应当充分照顾我国恢复关贸总协定地位的需要,在一些议题上需要把两个谈判结合起来考虑。

  另外,为适应开展恢复关贸总协定成员地位和参加新一轮谈判工作的需要,国内主管关贸总协定工作的机构体制,似有必要进行一些调整。因此就工作体制安排我提出了两点意见:

  第一,恢复关贸总协定缔约国地位和参加新一轮多边贸易谈判,意味着承担了多边经济贸易关系的国际权利与义务。我们既有了参与制订国际多边贸易原则、规则、规章和制度的发言权和决策权,同时也承担了遵守这些原则和制度的义务,总体而言,权利与义务应当是平衡的。但是,如实施和运用得当,则“得”会大于“失”,否则就会得到相反的结果。各国都通过一定的组织形式和机构,力求有效地对其承担的国际经贸关系的权利与义务进行宏观的管理。所以,一旦承担了国际多边贸易的权利和义务,建立健全的具体有效的实施体制则十分重要。我国的体制还很不适应多边经贸工作开展的需要。首先,国家的双边和多边经贸关系,还不能做到紧密的配合、充分的协调;其次,国家制订关税与非关税政策措施的行政管理部门同承担处理多边国际经贸关系的权利与义务的部门缺乏必要的联系和工作上的紧密衔接。不改进这种状况,很难综合运用政策和充分实施权利,并在权利和义务平衡的基础上履行承担的国际义务。

  第二,鉴于关贸工作的特点:会议频、议题多、会期短、内容专又多属涉及各国经济权益、实利的谈判性质,常驻日内瓦负责关贸事务的班子,应当是能根据国内原则授权,有灵活反应能力的精干班子,国外常驻班子的工作体制,应当早考虑指派驻关贸总协定的代表,专司此责,外经贸部在日内瓦的关贸组和贸发组两摊工作,仍需统一归口管理,其负责同志应以关贸组为主,兼管其他为宜。

  我当时认为,由于我国全面参与了乌拉圭回合各项议题的谈判,并签署了最后文件,而且我国通过几年的改革开放,经济贸易体制已发生了日益朝向成熟的市场经济方向发展的重大变化,已基本上符合多边贸易体制的要求,履行关贸总协定和世贸组织义务的能力大大增强。这说明我国“复关”的愿望是真诚的,完成我国“复关”谈判的主客观条件已成熟,达成协议指日可待。然而后来出乎预料的形势发展使谈判日益复杂和艰难:首先,在20世纪80年代末90年代初,国内发生政治风波,国际上也出现苏联解体,我们的谈判对手对我国的政治态度来了个大转弯,把“复关”谈判政治化,并不断地为谈判设置新障碍。其次,由于我们的改革不断深化,带来经济高速发展,它们对我国的防范心理不断加强。个别缔约方无视我国国内为“复关”超前进行的一系列重大改革和我国代表团作出的种种努力,脱离我国经济发展的实际水平,漫天要价,蓄意阻挠,致使应该结束的谈判不能如期结束。同时,关贸总协定又开展新一轮多边贸易谈判,不仅总协定本身要转为世界贸易组织,而且谈判包括的范围也由单纯的货物贸易扩大到服务贸易、知识产权甚至环保等方面,这使谈判更加复杂,难度不断增大。1995年世界贸易组织取代了原来的关税与贸易总协定,中国将“复关”的口号也随之而改为“入世”。直至2001年11月10日,在多哈召开的世贸组织第四次部长级会议,才审议并表决通过我国加入世贸组织。这已经是我国递交“复关”申请书15年以后的事了。

Tags: 责任编辑:邝景丽
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